该硬的要硬该变的要变：土地精准改革再前进

11月2日，全国农村承包地确权登记颁证工作总结暨表彰电视电话会议在京召开。

会议传达学习了习近平重要指示。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平近日对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示强调，开展农村承包地确权登记颁证工作，确定了对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上长效“定心丸”，巩固和完善了农村基本经营制度。新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。“要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置，积极培育新型农业经营主体，发展壮大农业社会化服务组织，鼓励和支持广大小农户走同现代农业相结合的发展之路，使农村基本经营制度始终充满活力，不断为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造有利条件。”

会议通报表扬了全国农村承包地确权登记颁证工作典型地区，表彰了先进集体和先进个人，部署了第二轮土地承包到期延包试点等承包地管理与改革工作。

强化农地管理：硬的更硬

此前的10月20日，自然资源部召开发布会通报了全国近期发生的35个农村乱占耕地建房典型案例，涉及安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、新疆等多省区。

自然资源部执法局局长崔瑛在发布会解释说，“这次通报的典型案例涉及面积都比较小，我们考虑主要是要体现对新增乱占耕地建房‘零容忍’的态度。”崔瑛说，对新增乱占耕地建房的行为，不论面积多大或者多小，都必须依法制止，严肃查处。

耕地保护涉及国家粮食安全。7月3日，国务院召开的电视电话会议指出，乱占耕地建房行为触碰耕地保护红线，威胁国家粮食安全。当务之急，就是要立行立改，坚决止住增量，防止再增加违法违规面积，使耕地不再受到非法侵占。

今年7月29日，自然资源部、农业农村部下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，从疏和堵两个方面进一步明确了遏制新增、保障合理用地需求的有关要求，强调要以“零容忍”的态度，坚决遏制新增违法违规占用耕地建房问题。

9月10日，国务院办公厅下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，要求采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为。

优化宅基地治理：该变的要变

今年10月，自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复。就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”答复：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

而在今年3月30日，自然资源部发布了《土地管理法实施条例》，向社会公开征求意见。条例草案明确了耕地保护责任主体，同时强调要保障农村村民宅基地权益，要求地方做好闲置宅基地的利用；并把尊重农民所有权人利益作为一个核心要义，拟对土地征收程序进行细化。

条例草案强调要保障农村村民宅基地权益。要求在市县、乡国土空间规划和村庄规划中，科学划定宅基地范围；明确了宅基地申请的程序，以及对宅基地自愿有偿退出和盘活利用的要求。

“这被认为是一条比较进步的规定。” 广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞此前接受记者采访时表示，业界对该条款叫好，但该条款同样面临着指向不明的问题，建议明确土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的适用情形。

“我们在农村‘三块地’改革的33个试点的调研过程中发现，有的试点地区通过整理闲置宅基地，并且把闲置宅基地转化为集体建设用地，基本上实现了宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革的联动，但同时我们要反过来看到部分农村宅基地紧缺，在这种情况下是不是集体经营性建设用地也能够转为宅基地？”高飞解释说，集体经营性建设用地是为了发展集体经济，农村宅基地制度是为了保障成员的基本居住权利问题，但我们也应该考虑规定一个宅基地与集体经营性建设用地之间互相转用的制度和程序，从而使农村集体经济组织在利用自己的土地时有更多的权利，同时也更加灵活。

“我觉得这个是确确实实需要考虑的情况，这在实践中其实就是集体土地到底是以优先用于经济发展还是优先用于居住权益保障的问题，这个规定对于这个问题的解决将会有一定的指导意义。”高飞说。

在实际情况中，不少村民一户多宅，这与一户只能拥有一处宅基地的规定相悖，面对这种情况，村民退出宅基地后又该如何处理呢？以调研经验举例，高飞说，“我们在调研过程中发现一般会有两种处理办法，一种是无偿腾退，还有一种是有偿使用，这相当于是租赁，但没有任何依据。所以我建议在土地管理法实施条例之中，给予这样的农村集体经济组织做出相应的指导性规定。”

记者在采访中，有人士提到，改革开放以来，土地作为最为基本的生产生活要素发挥了至关重要的作用，但是其市场化程度相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成，这就降低了土地利用效率，也制约了经济发展和城镇化进程。另外，农村土地市场化改革推进缓慢，使得土地撂荒、房屋空置现象普遍，大量土地资源被闲置浪费，农民资产难以变现，农业生产力难以释放。今年9月29日中国社科院城市发展与环境研究所在其发布的《城市蓝皮书》中建议：必须以放活经营权为核心，继续深化城乡土地制度改革，构建城乡统一的土地市场。

对于人们关心的土地“三权分置”改革，自然资源部已表示，下一步将落实中央的改革精神，配套修改《不动产登记暂行条例》及实施细则、《不动产登记操作规范》，做好土地承包经营权和土地经营权的不动产登记工作，助力乡村振兴。

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