土地财政是与非：土地国资委剥离政府经营职能

土地财政是与非：土地国资委剥离政府经营职能 更新时间：2010-12-20 8:22:09 　　从16%到48%，全国土地出让金占地方财政收入比例正在逐年上升。

公开资料显示，2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。地方政府财政严重依赖土地出让金等收入的现实，已经无愧于“土地财政”一说。而2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重仅为16.6%。

土地财政是否无法改变？土地财政是否是高房价的推手？一直致力于研究土地问题的中国土地学会副理事长黄小虎在接受《中国经营报》记者专访时表示，土地财政出现有其必然性，他建议，成立国有土地资产管理委员会，剥离政府经营土地职能。

财政体制是根源

《中国经营报》：在你看来，地方政府热衷卖地生财的根本原因是什么？

黄小虎：对这个问题，各界观点基本一致，说到底与财政体制有关。1993年以后，中央实行了分税制改革，划分了国税和地税。到1999年、2000年，财政收入格局变为“五三二”，即中央、省市、县财政分别占50%、30%、20%。到现在，中央财政集中度可能更高。

尽管财政收入分配格局改变了，但地方的事权却加强了。比如提出加快城镇化、东部率先现代化、西部大开发、振兴东北以及中部崛起等，地方越来越捉襟见肘。

地方要发展，没有钱怎么办？地方开始在土地上做文章。

房价要害不在土地

《中国经营报》：不可否认，土地财政对于经济发展有积极的一面，但现在看来，土地财政的弊端已经显现。你怎么看待这种观点：因为土地价格的上涨，推动了房价的上涨，从而给房价调控带来障碍？

黄小虎：土地财政的弊端已集中暴露。土地财政筹集和使用的是现实的货币和资金，导致政府收入占GDP的比重过高，国民收入分配格局扭曲。一方面，居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会和民间投资。建筑业、房地产业大繁荣，但其带动的相关产业链基本属于低端。同时土地出让收入本级政府收本级政府用，难以监督，造成诸多资源浪费和腐败，也加剧了社会矛盾。

当前土地通过增加供应量、改革招拍挂等方式参与调控，仍然不能对房价起到明显效果，这说明房价要害不在土地，高房价在于住房制度存在缺陷。房价或者说地价非正常波动的本质原因是投机，投机能否构成对消费者的伤害，关键在于是否形成垄断。当前我国房地产业问题的要害，就是开发商垄断了住房市场的供应，使消费者别无选择。

根本性的解决办法，就是通过深化住房制度改革来打破垄断。目前通过抑制投资投机来调控房价属于短期对策，市场上的商品房是针对中高收入的富人，保障房针对低收入的穷人。缺少适合“夹心层”收平的住房供应，解决这个问题，必须改革住房制度。

改革土地有偿使用

《中国经营报》：住房制度改革，也就意味着土地有偿使用方式随之应该改变。这是否说明单一的“招、拍、挂”存在问题？土地有偿使用应该怎样改革？

黄小虎：在土地国有条件下，政府可以针对不同情况，实行不同的地价政策，使其成为调控工具。像央行利率一样，政府出台地价政策，要考虑市场情况，不应完全由市场自发定价。

土地“招、拍、挂”，是由市场的力量确定土地价格，这种办法只适合于特定的情况，如对高端物业、外资企业和上市公司的土地供应。但对一般工业企业、小型服务业、中低档居民住宅等，就不一定适合。国家不能在任何情况下都追求土地收益最大化。例如，对廉租房和经济适用房，土地是无偿划拨的；限价房，本质上限的也是地价。将来如果发展合作建房，土地供应也应实行划拨或低价。

尤其是在开发商垄断住房供应的局面，土地“招、拍、挂”成了投机的重要途径。因此，当投机导致地价飙升、泡沫性需求旺盛时，政府推出土地要尤为慎重，不应片面追求土地收益。土地储备的初衷是土地价格高时，把地卖出去，土地价格低时，把土地买进来，以稳定土地市场。从调研情况发现，地方政府已把土地储备机构当成生财机构，这就背离了建立土地储备制度的初衷。

剥离政府经营职能

《中国经营报》：无论怎样，只要土地在政府手里经营着，都似乎无法改变土地财政这一局面。如何从根本上让土地财政退出历史舞台？

黄小虎：首先是改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，从政府管理部门中分离土地经营职能。建议成立国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作，并负责相关理论建设，研究和制定政策。

与此对应的是，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交其参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。其次是严格规范土地收益的支出，实行基金式管理，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。其三，进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源。进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，使地方政府的财力与事权相适应。

记者观察

土地财政是与非

显然，土地财政都已经成为地方政府最重要的财政来源。以三大直辖市为例，上海、天津和重庆，2009年一般预算收入/财政收入的比值分别为75.49%、67.88%和58.49%。换言之，重庆的土地财政已经相当于其他财政收入总和的七成。地方政府对于土地财政的依赖可见一斑，那么其对于房地产调控的态度也就不难理解。如果从全国的角度看，2009年全国土地出让金额高达15000亿元，这相当于当年全国财政收入的1/5。对于这一数据表现，地产界的看法是房地产支撑了中国经济，业界之外的看法则是房地产绑架了中国经济。

自然而然，“土地财政”一词在许多民众心目中贬义大于褒义。实际上，对于地方政府而言，土地财政也是无奈之举，2007年地方担负的事权支出占整个财政支出的77%，但地方财政收入只占整个财政收入的45.9%。相当于地方只拿着不到五成的资金，却负担着七八成的支出。

而1993年地方掌握的财政收入却高达78%，分税制的实施使中国出现了“强中央，弱地方”的现状。再反过来说，中央当年实施分税制也同样是无奈之举。1992年中央财政收入只有1000亿元，财政支出却高达2000亿元，赤字高达50%。当时的总理朱镕基已经喊出“中央财政垮台论”。

中央向地方伸手，地方向土地伸手。分税制下，营业税、契税等税种由地方独享，于是大江南北都开始大力培养建筑业和房地产业。富力、绿城、碧桂园等一大批现在呼风唤雨的大鳄彼时应运而生。

平心而论，这十几年来土地财政的确为地方发展经济带来了充足的粮草。如厦门市规划局局长赵燕菁就表示，“过去20年，中国经济的高速发展很大程度上就是建立在土地财政基础上的。某种意义上讲，放弃土地财政模式无异于自毁长城。”

果真如此吗？土地财政的实施，使市民支持着GDP两倍的房地产市场。在地方政府的默许下，从2000年开始房地产价格很少有下调的案例，即便是2009年开始的大力调控，房价依旧稳居不下。资本是逐利的，“房价只升不跌”的神话让社会资金趋之若鹜，中国人民大学教授向松祚曾表示，去年上海市信贷总量的一半与房地产有关。

20年前中国房产基本没有市场价格，而现在中国人的房产总值差不多有80万亿元。房地产的庞大吸金效应，其结果是扼杀技术进步的活力，越来越多投资实业的资本开始进入房地产市场投机。中国社会巨大的灰色收入也逐渐成为这个行业另一股新动力。“只升不跌”的神话越来越可信。土地财政使得中国的房地产市场形成了一个美丽的泡泡。

这一切都似曾相识。

20年前，日本已经向我们展示过其结局的代价。当年的日本，街头巷尾同样充斥着“炼金术”之类的大众读物，“房价不跌，地价不跌的神话”同样是全民流行语。1989 年，泡沫经济的最高峰，东京帝国广场下面一平方英里土地的价格，居然比整个加利福尼亚的土地价值还高，一个东京都的地价就相当于美国全国的土地价格。80年代日本的地价也是垂直式的上涨，1990年的地价大约是1983年的2.5倍。随着泡沫破灭，日本开始连续14年的房价下跌，2005年的住宅地价跌回1985年的水平。

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